郡縣(xian)(xian)制(zhi)是指對中國(guo)古代(dai)實行(xing)的(de)(de)中央集權體制(zhi)下，郡、縣(xian)(xian)二(er)級政權的(de)(de)地方行(xing)政制(zhi)度(du)（類似于行(xing)政區劃）的(de)(de)總(zong)稱。
西(xi)周時(shi)縣大(da)於郡(jun)，《逸周書作雒》：“千里(li)百縣，縣有四郡(jun)”；《左(zuo)傳》哀公二年：“克敵者(zhe)，上大(da)夫受(shou)縣，下(xia)大(da)夫受(shou)郡(jun)”。春秋(qiu)時(shi)代(dai)一(yi)些諸侯國(guo)為了(le)加強管(guan)理而(er)置縣和(he)直接任命(ming)一(yi)些不得世襲的(de)(de)官(guan)員(yuan)為地方官(guan)。後來晉又(you)在國(guo)內置郡(jun)。由(you)國(guo)君任免地方官(guan)，這制(zhi)度使分(fen)(fen)散(san)的(de)(de)權力層(ceng)層(ceng)集歸(gui)中央，防止因分(fen)(fen)封(feng)而(er)導致分(fen)(fen)裂。至戰國(guo)時(shi)代(dai)這種制(zhi)度逐漸(jian)為各強國(guo)采用，逐漸(jian)減(jian)少分(fen)(fen)封(feng)於貴(gui)族的(de)(de)地區。
縣(xian)(xian)制(zhi)起源于(yu)(yu)春(chun)秋時期的(de)楚(chu)(chu)國(guo)，楚(chu)(chu)武(wu)王(wang)(wang)熊通。熊通，先楚(chu)(chu)熊坎的(de)次子，奪得(de)兄長熊旬的(de)王(wang)(wang)位自(zi)立為楚(chu)(chu)王(wang)(wang)。在三(san)年之(zhi)后便想渡江攻打(da)西周(zhou)在漢(han)中(zhong)(zhong)布置的(de)重鎮，但是(shi)第(di)一次失敗了，于(yu)(yu)是(shi)回國(guo)養精蓄銳，之(zhi)后吞(tun)并(bing)了周(zhou)圍的(de)國(guo)力衰弱(ruo)但物資(zi)豐富的(de)權(quan)國(guo)，改(gai)權(quan)國(guo)為權(quan)縣(xian)(xian)，熊通命權(quan)王(wang)(wang)做了縣(xian)(xian)尹，權(quan)王(wang)(wang)哪肯舍棄王(wang)(wang)位做一個小縣(xian)(xian)尹呢，于(yu)(yu)是(shi)私(si)下召集兵(bing)馬發(fa)生叛亂(luan)，楚(chu)(chu)王(wang)(wang)熊通知道(dao)后馬上發(fa)兵(bing)平亂(luan)，將權(quan)王(wang)(wang)帶回楚(chu)(chu)國(guo)看管，又在權(quan)縣(xian)(xian)選(xuan)拔(ba)人才(cai)做縣(xian)(xian)伊。這是(shi)中(zhong)(zhong)華縣(xian)(xian)制(zhi)之(zhi)肇始(shi)。
郡制(zhi)起源于春秋(qiu)時期的(de)秦(qin)國(guo)(guo)(guo)，秦(qin)穆(mu)公嬴(ying)任好。嬴(ying)任好，秦(qin)德(de)公少子(zi)，秦(qin)宣公、秦(qin)成公之弟，被《史(shi)記(ji)(ji)》認定其(qi)為春秋(qiu)五霸之一。秦(qin)穆(mu)公九年(nian)（前651），晉公子(zi)夷吾（即晉惠公）對秦(qin)國(guo)(guo)(guo)使(shi)者談到(dao)“君實(shi)有郡縣(xian)”，為秦(qin)國(guo)(guo)(guo)設郡的(de)最(zui)早(zao)記(ji)(ji)載，也是中國(guo)(guo)(guo)歷史(shi)上最(zui)早(zao)關于郡制(zhi)的(de)記(ji)(ji)載。
秦始(shi)皇(huang)(huang)統(tong)一天下之前，縣(xian)大于(yu)郡(jun)(jun)，千(qian)里百縣(xian)，縣(xian)有四郡(jun)(jun)，因此秦始(shi)皇(huang)(huang)之前的(de)地(di)(di)(di)方(fang)行(xing)政(zheng)制(zhi)(zhi)度為“縣(xian)郡(jun)(jun)制(zhi)(zhi)”。秦始(shi)皇(huang)(huang)統(tong)一天下後(hou)，曾出現過應否置郡(jun)(jun)的(de)爭(zheng)論。當時不少大臣(chen)，特別是李斯(si)的(de)上司王綰，認(ren)為原楚國、燕國、齊國等(deng)地(di)(di)(di)的(de)領土都遠離秦國，主(zhu)張實行(xing)分封，授各地(di)(di)(di)貴族予世(shi)襲的(de)諸(zhu)(zhu)侯(hou)(hou)名份，惟身為廷(ting)尉的(de)李斯(si)認(ren)為分封制(zhi)(zhi)是周(zhou)朝(chao)(chao)諸(zhu)(zhu)侯(hou)(hou)混(hun)戰的(de)根源，他大膽地(di)(di)(di)反駁道，周(zhou)制(zhi)(zhi)訂(ding)的(de)這(zhe)個(ge)政(zheng)策已經(jing)證明是一個(ge)政(zheng)治災難。周(zhou)王室的(de)親戚一旦取得了他們的(de)土地(di)(di)(di)，立刻互相(xiang)(xiang)疏遠和(he)進行(xing)戰爭(zheng)，而天子則無(wu)力(li)阻止他們，所(suo)以結論是“置諸(zhu)(zhu)侯(hou)(hou)不便”。他力(li)排眾議(yi)建(jian)議(yi)實行(xing)郡(jun)(jun)縣(xian)制(zhi)(zhi)，并得到秦始(shi)皇(huang)(huang)的(de)采納。在(zai)郡(jun)(jun)縣(xian)制(zhi)(zhi)底下，共設三(san)十(shi)六郡(jun)(jun)，每郡(jun)(jun)有守(shou)（相(xiang)(xiang)當于(yu)省長）、尉（相(xiang)(xiang)當于(yu)防區(qu)司令(ling)）和(he)監(jian)（相(xiang)(xiang)當于(yu)監(jian)察(cha)專員(yuan)）各一。郡(jun)(jun)下轄縣(xian)；郡(jun)(jun)（守(shou)）與縣(xian)（令(ling)），由皇(huang)(huang)帝直接任命(ming)。秦代至此成為為中(zhong)國歷(li)史上最(zui)早在(zai)全境推行(xing)“郡(jun)(jun)縣(xian)制(zhi)(zhi)”的(de)朝(chao)(chao)代。至漢代仍承襲這(zhe)個(ge)制(zhi)(zhi)度，形成州(zhou)郡(jun)(jun)縣(xian)三(san)級行(xing)政(zheng)管理，自(zi)此成為日後(hou)各朝(chao)(chao)地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)制(zhi)(zhi)的(de)基礎，直到唐朝(chao)(chao)，才(cai)被道路(lu)制(zhi)(zhi)所(suo)取代。
唐代柳宗(zong)元寫(xie)有政論文章《封建論》，認(ren)為中國分封制度是(shi)百害而無一利(li)，并闡(chan)發了(le)郡縣制的優(you)越性。
春(chun)秋時(shi)(shi)(shi)代(dai)，隨著世卿世祿制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)被官僚(liao)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)取代(dai)，地(di)(di)(di)方組織也逐漸(jian)由(you)采邑(yi)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)轉為(wei)縣(xian)(xian)(xian)(xian)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)~郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)。縣(xian)(xian)(xian)(xian)與郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)的(de)(de)(de)(de)(de)出現，同春(chun)秋時(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)政治形(xing)勢(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)發(fa)展有(you)(you)密切(qie)的(de)(de)(de)(de)(de)關系。春(chun)秋初(chu)期(qi)，諸侯國內普(pu)遍實行采邑(yi)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)。到了(le)中后期(qi)，由(you)于(yu)土地(di)(di)(di)私有(you)(you)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)發(fa)展和按(an)田畝(mu)征收賦(fu)稅，原有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)(de)采邑(yi)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)已不能適(shi)應(ying)新的(de)(de)(de)(de)(de)形(xing)勢(shi)。這(zhe)時(shi)(shi)(shi)，一些國家(jia)在(zai)所占有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)(de)領地(di)(di)(di)的(de)(de)(de)(de)(de)地(di)(di)(di)方推行由(you)國君直接管理的(de)(de)(de)(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)(xian)郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)管理體制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)。最初(chu)的(de)(de)(de)(de)(de)郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)大(da)(da)多建于(yu)邊境(jing)(jing)地(di)(di)(di)區(qu)，區(qu)域(yu)雖大(da)(da)，地(di)(di)(di)位卻(que)比(bi)縣(xian)(xian)(xian)(xian)低。晉國的(de)(de)(de)(de)(de)趙簡子曾于(yu)公(gong)元前(qian)493年(nian)宣布克(ke)敵者，上大(da)(da)夫(fu)受縣(xian)(xian)(xian)(xian)，下大(da)(da)夫(fu)受郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)。《左傳》哀(ai)公(gong)二年(nian)這(zhe)是我國歷史(shi)上推行縣(xian)(xian)(xian)(xian)郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)兩(liang)級(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)開(kai)(kai)端。這(zhe)個時(shi)(shi)(shi)候縣(xian)(xian)(xian)(xian)的(de)(de)(de)(de)(de)建制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)高于(yu)郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)。開(kai)(kai)始時(shi)(shi)(shi)，縣(xian)(xian)(xian)(xian)和郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)都是有(you)(you)國君派官駐守，后來為(wei)了(le)擴大(da)(da)兼并和抵(di)御外(wai)敵的(de)(de)(de)(de)(de)需要，就成了(le)固定的(de)(de)(de)(de)(de)地(di)(di)(di)方政權(quan)組織，有(you)(you)權(quan)應(ying)變(bian)邊境(jing)(jing)的(de)(de)(de)(de)(de)突發(fa)事變(bian)。發(fa)展到了(le)戰國時(shi)(shi)(shi)，隨著邊地(di)(di)(di)日益繁榮，就在(zai)郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)下分設若干(gan)個縣(xian)(xian)(xian)(xian)，郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)在(zai)建制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)上的(de)(de)(de)(de)(de)地(di)(di)(di)位高于(yu)縣(xian)(xian)(xian)(xian)，并逐漸(jian)形(xing)成郡(jun)(jun)(jun)(jun)(jun)縣(xian)(xian)(xian)(xian)兩(liang)級(ji)地(di)(di)(di)方組織。
光有中(zhong)央政府機(ji)構而無地方行政機(ji)構，仍然形不(bu)成強大的(de)封(feng)(feng)建統(tong)治(zhi)網絡。但建立什么樣的(de)地方行政機(ji)構，這(zhe)在秦統(tong)一六(liu)國(guo)之(zhi)后是經歷了(le)一場激烈爭論的(de)。以丞相(xiang)王綰為首的(de)群臣，主(zhu)張沿用周代(dai)以來的(de)封(feng)(feng)國(guo)建藩制(zhi)度(du)，分(fen)(fen)封(feng)(feng)諸(zhu)皇(huang)子為王。他們(men)的(de)理由(you)是有利于統(tong)治(zhi)新征服的(de)六(liu)國(guo)地區。而廷尉李(li)斯(si)則力排(pai)眾議，主(zhu)張廢除分(fen)(fen)封(feng)(feng)諸(zhu)侯制(zhi)度(du)，全面推行郡(jun)縣制(zhi)度(du)。很顯(xian)然，李(li)斯(si)的(de)主(zhu)張符合專制(zhi)皇(huang)權和統(tong)一的(de)要求。因而得到(dao)了(le)秦始皇(huang)的(de)采納，將全國(guo)分(fen)(fen)為三十(shi)六(liu)郡(jun)。后隨(sui)邊境的(de)不(bu)斷開(kai)發(fa)和郡(jun)治(zhi)的(de)調(diao)整，增(zeng)至四十(shi)余(yu)郡(jun)。
郡(jun)，是中央(yang)政(zheng)(zheng)府(fu)轄下的(de)地(di)方行政(zheng)(zheng)單位，其組織機(ji)構與中央(yang)政(zheng)(zheng)府(fu)略同，設(she)郡(jun)守、郡(jun)尉(wei)、郡(jun)監(jian)(jian)（監(jian)(jian)御史）。郡(jun)守，為一郡(jun)最高行政(zheng)(zheng)長官，掌全郡(jun)政(zheng)(zheng)務，直接受中央(yang)政(zheng)(zheng)府(fu)節制；郡(jun)尉(wei)，輔佐郡(jun)守，掌管全郡(jun)軍事(shi)；郡(jun)監(jian)(jian)，掌監(jian)(jian)察(cha)工作。
郡以(yi)(yi)下(xia)設縣(xian)(xian)(xian)或道。縣(xian)(xian)(xian)是(shi)(shi)秦朝統治機構(gou)中(zhong)關鍵的(de)一(yi)級組(zu)織，是(shi)(shi)從中(zhong)央到地方政府(fu)機構(gou)中(zhong)具有相對(dui)獨立性的(de)一(yi)個(ge)單(dan)位。內地設縣(xian)(xian)(xian)，邊地少數民族(zu)地區設道。滿萬(wan)戶以(yi)(yi)上的(de)縣(xian)(xian)(xian)設縣(xian)(xian)(xian)令，不滿萬(wan)戶的(de)設縣(xian)(xian)(xian)長(chang)。令、長(chang)為(wei)一(yi)縣(xian)(xian)(xian)之首，掌(zhang)(zhang)全縣(xian)(xian)(xian)政務，受郡守節制。縣(xian)(xian)(xian)令下(xia)設尉(wei)(wei)、丞。尉(wei)(wei)，掌(zhang)(zhang)全縣(xian)(xian)(xian)軍事和治安；丞，為(wei)縣(xian)(xian)(xian)令或縣(xian)(xian)(xian)長(chang)的(de)助手，掌(zhang)(zhang)全縣(xian)(xian)(xian)司(si)法。
縣(xian)以(yi)下設鄉(xiang)、里(li)和(he)(he)亭(ting)。鄉(xiang)和(he)(he)里(li)是行政(zheng)機構，亭(ting)為(wei)治(zhi)安組織。鄉(xiang)設三老(lao)、嗇夫(fu)和(he)(he)游徼。三老(lao)掌(zhang)教化，嗇夫(fu)掌(zhang)訴訟和(he)(he)稅收，游徼掌(zhang)治(zhi)安。鄉(xiang)以(yi)下為(wei)里(li)，是秦國(guo)最(zui)基層的(de)(de)行政(zheng)單位(wei)。里(li)設里(li)正或里(li)典(dian)，其(qi)職能(neng)除與(yu)鄉(xiang)政(zheng)權職能(neng)大體相(xiang)同外，還有組織生產的(de)(de)任務。此外，還有司(si)治(zhi)安、禁盜賊的(de)(de)專門機構亭(ting)。秦規定，兩亭(ting)之間相(xiang)隔十里(li)，設亭(ting)長。亭(ting)遍布于城鄉(xiang)各要地(di)。鄉(xiang)里(li)的(de)(de)作(zuo)用(yong)逐漸強(qiang)化，并超過(guo)郡(jun)縣(xian)，民(min)間有知(zhi)鄉(xiang)里(li)，不知(zhi)郡(jun)縣(xian)的(de)(de)說(shuo)法。
春(chun)(chun)秋(qiu)時(shi)期(qi)已有(you)(you)縣(xian)(xian)(xian)、郡(jun)(jun)(jun)的(de)(de)(de)(de)(de)設(she)(she)置(zhi)(zhi)(zhi)。春(chun)(chun)秋(qiu)的(de)(de)(de)(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)可分為(wei)(wei)(wei)(wei)兩種(zhong)類型(xing)：楚(chu)和秦的(de)(de)(de)(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)都直屬(shu)于君(jun)主；晉、吳(wu)的(de)(de)(de)(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)多是卿大夫的(de)(de)(de)(de)(de)封邑。兩者都是直屬(shu)于國(guo)(guo)(guo)(guo)君(jun)的(de)(de)(de)(de)(de)別(bie)都，具有(you)(you)邊(bian)防重(zhong)鎮(zhen)的(de)(de)(de)(de)(de)作(zuo)用。楚(chu)武王(wang)滅掉權國(guo)(guo)(guo)(guo)，將其改建為(wei)(wei)(wei)(wei)縣(xian)(xian)(xian)，是為(wei)(wei)(wei)(wei)設(she)(she)縣(xian)(xian)(xian)之始。春(chun)(chun)秋(qiu)后期(qi)，縣(xian)(xian)(xian)制開始逐漸(jian)推(tui)行于內地(di)(di)。戰(zhan)(zhan)國(guo)(guo)(guo)(guo)時(shi)期(qi)，縣(xian)(xian)(xian)的(de)(de)(de)(de)(de)設(she)(she)置(zhi)(zhi)(zhi)已較(jiao)廣泛(fan)，并轉變(bian)為(wei)(wei)(wei)(wei)作(zuo)為(wei)(wei)(wei)(wei)地(di)(di)方政權而實(shi)行官僚制度的(de)(de)(de)(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)制。縣(xian)(xian)(xian)令為(wei)(wei)(wei)(wei)一縣(xian)(xian)(xian)之長(chang)，由國(guo)(guo)(guo)(guo)君(jun)任免。縣(xian)(xian)(xian)之下(xia)有(you)(you)鄉、里等(deng)作(zuo)為(wei)(wei)(wei)(wei)國(guo)(guo)(guo)(guo)家(jia)對居(ju)民(min)進行控制的(de)(de)(de)(de)(de)基層組織單(dan)位。郡(jun)(jun)(jun)的(de)(de)(de)(de)(de)設(she)(she)置(zhi)(zhi)(zhi)要較(jiao)縣(xian)(xian)(xian)為(wei)(wei)(wei)(wei)晚。秦穆公(gong)九年（前651），晉公(gong)子(zi)夷(yi)吾(wu)（即晉惠(hui)公(gong)）對秦國(guo)(guo)(guo)(guo)使(shi)者談到(dao)“君(jun)實(shi)有(you)(you)郡(jun)(jun)(jun)縣(xian)(xian)(xian)”，為(wei)(wei)(wei)(wei)秦國(guo)(guo)(guo)(guo)設(she)(she)郡(jun)(jun)(jun)的(de)(de)(de)(de)(de)最早記載。而后，晉、趙、吳(wu)相繼設(she)(she)置(zhi)(zhi)(zhi)了郡(jun)(jun)(jun)。這一時(shi)期(qi)的(de)(de)(de)(de)(de)郡(jun)(jun)(jun)地(di)(di)位比(bi)縣(xian)(xian)(xian)為(wei)(wei)(wei)(wei)低(di)，但縣(xian)(xian)(xian)與郡(jun)(jun)(jun)之間并無相統(tong)屬(shu)的(de)(de)(de)(de)(de)關系。到(dao)了戰(zhan)(zhan)國(guo)(guo)(guo)(guo)時(shi)期(qi)，有(you)(you)名可考的(de)(de)(de)(de)(de)最早設(she)(she)置(zhi)(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)郡(jun)(jun)(jun)當為(wei)(wei)(wei)(wei)魏(wei)文侯時(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)西河郡(jun)(jun)(jun)（吳(wu)起曾為(wei)(wei)(wei)(wei)西河守(shou)）、上郡(jun)(jun)(jun)和楚(chu)悼王(wang)時(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)宛(wan)郡(jun)(jun)(jun)。隨著邊(bian)防設(she)(she)郡(jun)(jun)(jun)之地(di)(di)逐漸(jian)繁盛(sheng)，內地(di)(di)的(de)(de)(de)(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)逐漸(jian)增多，需要建立(li)起更(geng)高一級(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)管理機構，于是就形(xing)成了郡(jun)(jun)(jun)、縣(xian)(xian)(xian)兩級(ji)制的(de)(de)(de)(de)(de)地(di)(di)方管理體系。郡(jun)(jun)(jun)守(shou)為(wei)(wei)(wei)(wei)郡(jun)(jun)(jun)之長(chang)，多由武官充任，有(you)(you)征兵領軍之權。至戰(zhan)(zhan)國(guo)(guo)(guo)(guo)末年，各國(guo)(guo)(guo)(guo)郡(jun)(jun)(jun)縣(xian)(xian)(xian)的(de)(de)(de)(de)(de)設(she)(she)立(li)已很普遍。
秦(qin)統(tong)(tong)一(yi)后郡(jun)(jun)縣(xian)制(zhi)遂遍行(xing)于(yu)全(quan)國(guo)，漢(han)繼秦(qin)制(zhi)，比秦(qin)更為嚴整。司馬遷說秦(qin)始皇分(fen)天(tian)下(xia)為36郡(jun)(jun)，《晉(jin)書》以為統(tong)(tong)一(yi)后又有(you)所(suo)(suo)(suo)增設(she)，可達40郡(jun)(jun)之(zhi)多。漢(han)時(shi)不斷增立新郡(jun)(jun)，東漢(han)順帝(di)時(shi)全(quan)國(guo)共(gong)有(you)105郡(jun)(jun)國(guo)。國(guo)指諸侯王國(guo)，武帝(di)以后，國(guo)的地位(wei)相當于(yu)郡(jun)(jun)。一(yi)郡(jun)(jun)所(suo)(suo)(suo)統(tong)(tong)之(zhi)縣(xian)，一(yi)般(ban)約為20縣(xian)上下(xia)，一(yi)郡(jun)(jun)總(zong)人(ren)口(kou)數以20萬左右者(zhe)居(ju)多，多者(zhe)也可逾百(bai)萬。漢(han)代(dai)一(yi)縣(xian)，其(qi)面積大約為方百(bai)里。漢(han)代(dai)列侯所(suo)(suo)(suo)食(shi)之(zhi)縣(xian)曰侯國(guo)，皇后、公主所(suo)(suo)(suo)食(shi)之(zhi)縣(xian)曰邑，有(you)少數族居(ju)住之(zhi)縣(xian)曰道。縣(xian)之(zhi)下(xia)置(zhi)有(you)鄉、亭、里。里是民戶聚集(ji)之(zhi)處，猶如后世之(zhi)村(cun)落。秦(qin)稱(cheng)郡(jun)(jun)之(zhi)長(chang)(chang)官(guan)為守。漢(han)景(jing)帝(di)時(shi)改(gai)(gai)名太守，西(xi)漢(han)時(shi)郡(jun)(jun)的軍事(shi)(shi)平時(shi)似主要由郡(jun)(jun)尉(wei)(wei)(wei)主管(guan)。由于(yu)郡(jun)(jun)守要兼(jian)領武事(shi)(shi)，故當時(shi)人(ren)常以“郡(jun)(jun)將(jiang)”稱(cheng)之(zhi)。郡(jun)(jun)之(zhi)長(chang)(chang)官(guan)，除(chu)太守外，秦(qin)置(zhi)監(jian)、尉(wei)(wei)(wei)。西(xi)漢(han)置(zhi)尉(wei)(wei)(wei)而不置(zhi)監(jian)。景(jing)帝(di)時(shi)改(gai)(gai)尉(wei)(wei)(wei)為都尉(wei)(wei)(wei)。都尉(wei)(wei)(wei)和(he)太守的治(zhi)所(suo)(suo)(suo)可分(fen)設(she)于(yu)兩地。都尉(wei)(wei)(wei)也設(she)府置(zhi)官(guan)屬(shu)，在郡(jun)(jun)中和(he)太守并重(zhong)，有(you)時(shi)可代(dai)太守行(xing)事(shi)(shi)。縣(xian)之(zhi)長(chang)(chang)官(guan)為令、長(chang)(chang)。新莽時(shi)曾將(jiang)令、長(chang)(chang)改(gai)(gai)名為“宰”。《漢(han)書》說縣(xian)滿(man)萬戶者(zhe)，其(qi)長(chang)(chang)官(guan)稱(cheng)令，不滿(man)者(zhe)稱(cheng)長(chang)(chang)。令、長(chang)(chang)的職責(ze)是掌管(guan)一(yi)縣(xian)的治(zhi)安、刑訟(song)及賦斂徭役等事(shi)(shi)。令、長(chang)(chang)之(zhi)下(xia)設(she)丞(cheng)一(yi)名，以主文(wen)書、倉庫和(he)監(jian)獄(yu)。又設(she)尉(wei)(wei)(wei)，專管(guan)武事(shi)(shi)，大縣(xian)則設(she)左尉(wei)(wei)(wei)、右尉(wei)(wei)(wei)各一(yi)人(ren)。漢(han)代(dai)的太守、令、丞(cheng)、尉(wei)(wei)(wei)皆由中央任(ren)免(mian)。
秦(qin)統(tong)一(yi)(yi)后(hou)郡(jun)(jun)(jun)(jun)縣(xian)(xian)制(zhi)(zhi)遂遍行(xing)于全(quan)(quan)國(guo)﹐司馬(ma)遷說秦(qin)始皇(huang)分天下為(wei)(wei)三(san)(san)十(shi)(shi)六郡(jun)(jun)(jun)(jun)﹐《晉書》以為(wei)(wei)統(tong)一(yi)(yi)后(hou)又有(you)(you)所(suo)增(zeng)設(she)﹐可達(da)四(si)十(shi)(shi)郡(jun)(jun)(jun)(jun)之多(duo)(duo)﹐王(wang)國(guo)維等又以為(wei)(wei)有(you)(you)四(si)十(shi)(shi)幾郡(jun)(jun)(jun)(jun)（見(jian)秦(qin)朝行(xing)政(zheng)區(qu)劃）。究竟多(duo)(duo)少(shao)郡(jun)(jun)(jun)(jun)﹐尚(shang)難確(que)定。郡(jun)(jun)(jun)(jun)以下的(de)(de)一(yi)(yi)級行(xing)政(zheng)機構是縣(xian)(xian)或(huo)道。內(nei)地(di)(di)均(jun)設(she)縣(xian)(xian)，只有(you)(you)邊地(di)(di)少(shao)數(shu)民(min)族才(cai)設(she)道。道和(he)縣(xian)(xian)是平行(xing)的(de)(de)，道、縣(xian)(xian)均(jun)是郡(jun)(jun)(jun)(jun)下一(yi)(yi)級的(de)(de)行(xing)政(zheng)組織(zhi)，其官(guan)制(zhi)(zhi)大約也略同。西(xi)(xi)漢(han)時(shi)(shi)不斷增(zeng)立(li)新(xin)郡(jun)(jun)(jun)(jun)（見(jian)西(xi)(xi)漢(han)行(xing)政(zheng)區(qu)劃）﹐據(ju)平帝(di)元始年間的(de)(de)記載﹐全(quan)(quan)國(guo)共(gong)有(you)(you)一(yi)(yi)百(bai)零(ling)(ling)三(san)(san)郡(jun)(jun)(jun)(jun)國(guo)(見(jian)西(xi)(xi)漢(han)郡(jun)(jun)(jun)(jun)國(guo))﹐到東(dong)(dong)(dong)漢(han)時(shi)(shi)（見(jian)東(dong)(dong)(dong)漢(han)行(xing)政(zheng)區(qu)劃），據(ju)東(dong)(dong)(dong)漢(han)順帝(di)時(shi)(shi)的(de)(de)記載﹐全(quan)(quan)國(guo)當(dang)(dang)時(shi)(shi)共(gong)有(you)(you)一(yi)(yi)百(bai)零(ling)(ling)五(wu)郡(jun)(jun)(jun)(jun)國(guo)(見(jian)東(dong)(dong)(dong)漢(han)郡(jun)(jun)(jun)(jun)國(guo))。國(guo)指諸侯王(wang)國(guo)﹐武帝(di)以后(hou)﹐國(guo)的(de)(de)地(di)(di)位(wei)相當(dang)(dang)于郡(jun)(jun)(jun)(jun)。秦(qin)在(zai)京(jing)師地(di)(di)區(qu)設(she)內(nei)史以統(tong)縣(xian)(xian)﹐西(xi)(xi)漢(han)初(chu)因之。武帝(di)時(shi)(shi)乃份內(nei)史之地(di)(di)為(wei)(wei)京(jing)兆(zhao)﹑左馮(feng)翊﹑右(you)扶風﹐或(huo)稱(cheng)為(wei)(wei)“三(san)(san)輔”﹐實則為(wei)(wei)三(san)(san)郡(jun)(jun)(jun)(jun)。東(dong)(dong)(dong)漢(han)在(zai)都城所(suo)在(zai)的(de)(de)洛陽地(di)(di)區(qu)設(she)河(he)南尹﹐也相當(dang)(dang)于一(yi)(yi)個郡(jun)(jun)(jun)(jun)太(tai)守(shou)。一(yi)(yi)郡(jun)(jun)(jun)(jun)所(suo)統(tong)之縣(xian)(xian)﹐多(duo)(duo)少(shao)不等﹐一(yi)(yi)般約為(wei)(wei)二十(shi)(shi)縣(xian)(xian)上下﹐屬縣(xian)(xian)最(zui)多(duo)(duo)之郡(jun)(jun)(jun)(jun)當(dang)(dang)推西(xi)(xi)漢(han)的(de)(de)瑯(lang)邪郡(jun)(jun)(jun)(jun)﹐有(you)(you)屬縣(xian)(xian)五(wu)十(shi)(shi)一(yi)(yi)﹔最(zui)少(shao)者(zhe)(zhe)為(wei)(wei)玄菟郡(jun)(jun)(jun)(jun)﹐僅(jin)轄三(san)(san)縣(xian)(xian)。一(yi)(yi)郡(jun)(jun)(jun)(jun)總人(ren)口數(shu)以二十(shi)(shi)萬(wan)(wan)(wan)左右(you)者(zhe)(zhe)居多(duo)(duo)﹐多(duo)(duo)者(zhe)(zhe)也可逾百(bai)萬(wan)(wan)(wan)。兩漢(han)百(bai)萬(wan)(wan)(wan)人(ren)口以上的(de)(de)郡(jun)(jun)(jun)(jun)有(you)(you)十(shi)(shi)幾個﹐其中最(zui)多(duo)(duo)者(zhe)(zhe)為(wei)(wei)西(xi)(xi)漢(han)的(de)(de)汝(ru)南郡(jun)(jun)(jun)(jun)﹐達(da)二百(bai)五(wu)十(shi)(shi)九萬(wan)(wan)(wan)人(ren)﹔少(shao)者(zhe)(zhe)不過幾萬(wan)(wan)(wan)﹐甚至象東(dong)(dong)(dong)漢(han)時(shi)(shi)的(de)(de)朔方郡(jun)(jun)(jun)(jun)﹐僅(jin)七千多(duo)(duo)人(ren)。
漢(han)代一縣﹐其面積大(da)約為方百里。人口稠密之地﹐不(bu)足方百里者也(ye)可成縣﹔
而(er)人口(kou)稀少(shao)之(zhi)地﹐一縣(xian)(xian)或遠超過方百(bai)里。漢(han)代列(lie)侯(hou)所(suo)食之(zhi)縣(xian)(xian)曰(yue)侯(hou)國(guo)﹐皇后(hou)﹑公(gong)主所(suo)食之(zhi)縣(xian)(xian)曰(yue)邑(yi)﹐有(you)(you)少(shao)數(shu)族居住之(zhi)縣(xian)(xian)曰(yue)道。據西漢(han)平帝(di)時的(de)統計﹐當時全(quan)國(guo)縣(xian)(xian)﹑邑(yi)﹑道﹑侯(hou)國(guo)﹐總數(shu)為(wei)一千五百(bai)八(ba)十(shi)七﹔東漢(han)順帝(di)時的(de)記載﹐總數(shu)為(wei)一千一百(bai)八(ba)十(shi)。縣(xian)(xian)之(zhi)下置有(you)(you)鄉﹑亭(ting)﹑里。平帝(di)時全(quan)國(guo)共有(you)(you)六(liu)千六(liu)百(bai)二十(shi)二鄉﹐二萬九千六(liu)百(bai)三十(shi)五亭(ting)。由此(ci)推測﹐每縣(xian)(xian)下面大(da)約有(you)(you)九鄉和(he)十(shi)幾亭(ting)。里是(shi)民(min)戶聚集之(zhi)處﹐猶(you)如后(hou)世(shi)之(zhi)村落。
從長沙馬王堆漢(han)墓出土(tu)的(de)地圖來(lai)看﹐西漢(han)初﹐一(yi)(yi)里的(de)戶(hu)(hu)數多(duo)少不(bu)等(deng)﹐多(duo)者百余戶(hu)(hu)或幾(ji)十戶(hu)(hu)﹐少者才(cai)十幾(ji)戶(hu)(hu)﹐有的(de)史書以為漢(han)代(dai)一(yi)(yi)里百家﹐恐不(bu)會如此(ci)整(zheng)齊。郡(jun)(jun)縣之(zhi)長官(guan)秦郡(jun)(jun)一(yi)(yi)級(ji)的(de)最(zui)高長官(guan)是(shi)郡(jun)(jun)守。郡(jun)(jun)守之(zhi)下設(she)丞，輔佐郡(jun)(jun)守管理郡(jun)(jun)中的(de)行政及刑獄工作(zuo)，郡(jun)(jun)的(de)軍事(shi)和(he)治安(an)則由郡(jun)(jun)尉負責。郡(jun)(jun)尉不(bu)干預民事(shi)，與郡(jun)(jun)守的(de)職(zhi)責有明確分(fen)工。統一(yi)(yi)后，在郡(jun)(jun)一(yi)(yi)級(ji)增置了監察史，負責監督百姓(xing)及官(guan)吏，職(zhi)務類似于中央的(de)御史大夫，也(ye)有牽(qian)制(zhi)郡(jun)(jun)守的(de)作(zuo)用(yong)。
秦(qin)制滿萬戶(hu)以上的(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)設縣(xian)(xian)(xian)令(ling)，不滿萬戶(hu)的(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)設縣(xian)(xian)(xian)長(chang)，是為一縣(xian)(xian)(xian)之首。縣(xian)(xian)(xian)令(ling)下設丞、尉(wei)(wei)(wei)。縣(xian)(xian)(xian)尉(wei)(wei)(wei)負責一縣(xian)(xian)(xian)的(de)(de)軍(jun)事(shi)(shi)和治安。由(you)于秦(qin)王朝政權具有(you)(you)軍(jun)事(shi)(shi)專(zhuan)制的(de)(de)特點，所(suo)以縣(xian)(xian)(xian)尉(wei)(wei)(wei)的(de)(de)任(ren)務特別(bie)繁(fan)重，舉凡一切軍(jun)事(shi)(shi)、治安、征發徭(yao)役、管理士卒(zu)等事(shi)(shi)，均要(yao)由(you)縣(xian)(xian)(xian)尉(wei)(wei)(wei)主持(chi)完成，稍有(you)(you)差(cha)錯就要(yao)受到嚴厲制裁。由(you)于縣(xian)(xian)(xian)尉(wei)(wei)(wei)任(ren)務繁(fan)重，所(suo)以每一個(ge)縣(xian)(xian)(xian)的(de)(de)縣(xian)(xian)(xian)尉(wei)(wei)(wei)不止一人(ren)，可能有(you)(you)二至四個(ge)縣(xian)(xian)(xian)尉(wei)(wei)(wei)。
商鞅變法時(shi)，廢分封(feng)，行縣制(zhi)。秦(qin)統一后(hou)，秦(qin)始皇采納李斯(si)的(de)建議，決定在全國(guo)范圍廢除(chu)分封(feng)制(zhi)，以郡縣制(zhi)作為中央控(kong)制(zhi)地方的(de)制(zhi)度。
郡，是(shi)中央(yang)政(zheng)府以(yi)下(xia)最高(gao)一(yi)級地方行(xing)政(zheng)機構。秦(qin)始皇統一(yi)六(liu)國后，國土空前廣袤(mao)，分天下(xia)為三十六(liu)郡。“郡”設郡守、郡尉、監御史(shi)等職官，分掌行(xing)政(zheng)、
兵(bing)事、監察職責。郡(jun)守是(shi)郡(jun)的(de)最高行政(zheng)長官，對上承受中央命令，對下(xia)督(du)責所(suo)屬各縣(xian)。設置于少數(shu)民族聚居地的(de)同級(ji)地方行政(zheng)機(ji)構成為“道”。縣(xian)級(ji)一下(xia)有“鄉”、“里(li)”兩級(ji)地方基層行政(zheng)機(ji)構。此外，還有負責地方治安并兼管(guan)公文傳遞的(de)“亭(ting)”。
縣(xian)(xian)，是郡(jun)的(de)下級行政機(ji)構。縣(xian)(xian)的(de)長官稱縣(xian)(xian)令(ling),由朝廷任命，主(zhu)要任務是治理(li)民(min)眾(zhong)，管理(li)政財、司法、獄(yu)訟和兵(bing)役。郡(jun)守(shou)通過(guo)每年的(de)考核和平時的(de)檢(jian)查，對(dui)縣(xian)(xian)令(ling)的(de)工作進(jin)行考察。
秦朝(chao)這(zhe)套從中央到地方的(de)統治機(ji)(ji)構(gou)，管制有明確的(de)職責(ze)分工(gong)，既相(xiang)互配合(he)，又彼此牽制，統治機(ji)(ji)構(gou)的(de)最高統治權掌握在(zai)皇帝一人手中，確保了封(feng)建地主專(zhuan)制統治。這(zhe)套金(jin)字塔般統治機(ji)(ji)構(gou)的(de)建立，標志著(zhu)封(feng)建專(zhuan)制主義(yi)中央集權制度進一步強(qiang)化。
郡縣(xian)(xian)制(zhi)(zhi)與西(xi)周(zhou)分封制(zhi)(zhi)相比較，最主要的(de)(de)差別在(zai)于形(xing)成了(le)中央垂直(zhi)管(guan)理(li)地方(fang)的(de)(de)形(xing)式。西(xi)漢王朝繼續推行郡縣(xian)(xian)制(zhi)(zhi)。漢初曾分封諸侯王而形(xing)成“郡”、“國”并存的(de)(de)局面，后(hou)逐步消除與中央抗衡(heng)的(de)(de)地方(fang)割據勢力，使(shi)“大一統(tong)”政體(ti)更為鞏固。
漢景帝時改名太(tai)守(shou)﹐新莽(mang)時曾(ceng)改為“大尹(yin)”或(huo)“連(lian)率(lv)”﹐東漢時仍稱太(tai)守(shou)。太(tai)守(shou)之秩為二(er)(er)千(qian)石(shi)(shi)或(huo)比二(er)(er)千(qian)石(shi)(shi)的(de)﹐有(you)的(de)大郡(jun)太(tai)守(shou)為中(zhong)二(er)(er)千(qian)石(shi)(shi)。
太(tai)守(shou)的(de)(de)職責是(shi)掌(zhang)管一郡的(de)(de)民政(zheng)和軍(jun)(jun)事。但西漢(han)時(shi)郡的(de)(de)軍(jun)(jun)事平時(shi)似主要(yao)(yao)由郡尉主管。太(tai)守(shou)常要(yao)(yao)“行縣(xian)”﹐以(yi)(yi)省察各縣(xian)令﹑長的(de)(de)治狀。春天到各縣(xian)去“行春”﹐以(yi)(yi)勸課農桑。太(tai)守(shou)掌(zhang)握著一郡的(de)(de)司(si)法權﹐對(dui)民事﹑刑事案件都(dou)可作(zuo)出最后的(de)(de)判決。貢士(shi)進賢﹐即按中(zhong)央的(de)(de)要(yao)(yao)求向(xiang)上推舉(ju)各種(zhong)人(ren)才(cai)﹐也是(shi)太(tai)守(shou)的(de)(de)一項重要(yao)(yao)任務﹐漢(han)代謂之察舉(ju)。西漢(han)時(shi)﹐每年秋天﹐太(tai)守(shou)主持“都(dou)試”以(yi)(yi)講(jiang)武(wu)。皇帝向(xiang)太(tai)守(shou)頒(ban)發發兵(bing)用的(de)(de)銅虎符(fu)。郡中(zhong)若(ruo)發生武(wu)裝暴動﹐太(tai)守(shou)要(yao)(yao)率兵(bing)前(qian)往鎮壓。邊郡太(tai)守(shou)還須率領(ling)官屬﹑軍(jun)(jun)隊與來犯(fan)之敵交鋒作(zuo)戰。由于郡守(shou)要(yao)(yao)兼領(ling)武(wu)事﹐故當時(shi)人(ren)常以(yi)(yi)“郡將”稱(cheng)之。
郡(jun)之長官、除太(tai)(tai)守(shou)外(wai)、秦(qin)置(zhi)監(jian)﹑尉(wei)(wei)(wei)(wei)。西漢置(zhi)尉(wei)(wei)(wei)(wei)而不置(zhi)監(jian)。景帝時(shi)(shi)改(gai)尉(wei)(wei)(wei)(wei)為(wei)都(dou)(dou)尉(wei)(wei)(wei)(wei)。都(dou)(dou)尉(wei)(wei)(wei)(wei)的(de)職務是(shi)典(dian)武職甲卒。都(dou)(dou)尉(wei)(wei)(wei)(wei)和(he)太(tai)(tai)守(shou)的(de)治(zhi)所(suo)可(ke)分設(she)(she)于兩(liang)地。都(dou)(dou)尉(wei)(wei)(wei)(wei)也(ye)(ye)設(she)(she)府置(zhi)官屬(shu)﹐在郡(jun)中和(he)太(tai)(tai)守(shou)并重﹐有時(shi)(shi)可(ke)代太(tai)(tai)守(shou)行事。漢武帝時(shi)(shi)曾一度命令(ling)東(dong)郡(jun)不置(zhi)守(shou)﹐使(shi)都(dou)(dou)尉(wei)(wei)(wei)(wei)吾(wu)丘(qiu)壽王主一郡(jun)之政。西漢時(shi)(shi)沿邊諸郡(jun)﹐還增設(she)(she)部都(dou)(dou)尉(wei)(wei)(wei)(wei)數人(ren)。東(dong)漢初(chu)年﹐除邊郡(jun)外(wai)﹐皆不設(she)(she)都(dou)(dou)尉(wei)(wei)(wei)(wei)。不過后來有的(de)內郡(jun)也(ye)(ye)仍有設(she)(she)者。
太(tai)守(shou)屬官(guan)有(you)(you)丞﹑五官(guan)掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)﹑主(zhu)(zhu)簿(bu)﹑督郵(you)(you)﹑諸曹掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)史(shi)。丞為(wei)太(tai)守(shou)之(zhi)助手﹐五官(guan)掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)則有(you)(you)太(tai)守(shou)“股肱”之(zhi)稱。主(zhu)(zhu)簿(bu)管(guan)(guan)文書。督郵(you)(you)主(zhu)(zhu)要職責是(shi)監察(cha)各縣﹐西(xi)漢時(shi)一(yi)郡似乎置督郵(you)(you)兩名(ming)﹐如河東郡分(fen)南北兩部﹐每(mei)(mei)部設(she)督郵(you)(you)一(yi)名(ming)。東漢時(shi)一(yi)郡所(suo)置督郵(you)(you)增多(duo)到三名(ming)或四五名(ming)﹐多(duo)數(shu)郡是(shi)三名(ming)。督郵(you)(you)除督察(cha)縣令﹑長外﹐還(huan)管(guan)(guan)制地方(fang)的(de)(de)奸猾豪強﹐成為(wei)守(shou)相之(zhi)耳目。郡設(she)置分(fen)管(guan)(guan)具體事務的(de)(de)部門曰曹﹐郡曹有(you)(you)十幾種之(zhi)多(duo)﹐其(qi)中如功曹是(shi)專(zhuan)管(guan)(guan)官(guan)吏(li)的(de)(de)選署﹑升黜﹐戶曹﹑集曹管(guan)(guan)戶籍(ji)及(ji)(ji)征集租谷等(deng)事﹐金曹管(guan)(guan)錢幣(bi)及(ji)(ji)鹽鐵生產(chan)﹐倉(cang)曹管(guan)(guan)倉(cang)廩﹑積貯(zhu)﹐辭曹﹑決(jue)曹管(guan)(guan)獄訟﹐賊曹管(guan)(guan)武備和治安(an)﹐每(mei)(mei)曹皆置掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)﹑史(shi)主(zhu)(zhu)其(qi)事。但(dan)也有(you)(you)不置曹而設(she)掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)者﹐如設(she)文學(xue)掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)學(xue)官(guan)﹐設(she)市(shi)掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)管(guan)(guan)理市(shi)場(chang)交(jiao)易﹐設(she)都水(shui)掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)﹑道橋掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)以主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)水(shui)利興修(xiu)和造(zao)橋筑(zhu)路(lu)﹐掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)﹑史(shi)主(zhu)(zhu)秩為(wei)百石。在掾(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)史(shi)之(zhi)下(xia)還(huan)有(you)(you)書佐﹑循(xun)行(xing)﹑干等(deng)小吏(li)。
縣(xian)(xian)之(zhi)長(chang)(chang)(chang)官(guan)(guan)為(wei)令(ling)﹑長(chang)(chang)(chang)。新莽時曾將(jiang)令(ling)﹑長(chang)(chang)(chang)改(gai)名為(wei)“宰(zai)”。《漢(han)(han)書》說縣(xian)(xian)滿萬戶者(zhe)﹐其(qi)長(chang)(chang)(chang)官(guan)(guan)稱(cheng)(cheng)令(ling)﹐不滿者(zhe)稱(cheng)(cheng)長(chang)(chang)(chang)。實際(ji)上漢(han)(han)代(dai)縣(xian)(xian)官(guan)(guan)稱(cheng)(cheng)令(ling)或稱(cheng)(cheng)長(chang)(chang)(chang)﹐有時也(ye)與其(qi)縣(xian)(xian)之(zhi)重(zhong)要與否有關﹐不單是決定(ding)于民戶的(de)多少。令(ling)的(de)秩為(wei)六百(bai)石到(dao)千(qian)石﹐長(chang)(chang)(chang)的(de)秩為(wei)三百(bai)石到(dao)五百(bai)石。
令(ling)﹑長的(de)職(zhi)責是掌(zhang)管一縣的(de)治安(an)﹑刑訟(song)及賦斂徭役(yi)等事(shi)(shi)。令(ling)﹑長之下(xia)設(she)(she)丞(cheng)一名(ming)﹐以主文書﹑倉庫和監獄。又(you)設(she)(she)尉(wei)(wei)(wei)一名(ming)﹐專管武事(shi)(shi)﹐大縣則設(she)(she)左(zuo)尉(wei)(wei)(wei)﹑右尉(wei)(wei)(wei)各(ge)一人。丞(cheng)﹑尉(wei)(wei)(wei)之秩為(wei)二百(bai)(bai)石(shi)(shi)到四百(bai)(bai)石(shi)(shi)﹐又(you)設(she)(she)廷掾以監鄉。縣也設(she)(she)置十幾個曹的(de)掾﹑史﹐以分掌(zhang)縣內(nei)的(de)許多具體事(shi)(shi)務。
漢代(dai)的(de)太守﹑令﹑丞﹑尉皆由中(zhong)央任免﹐而守﹑令以(yi)下的(de)掾屬(shu)則歸守﹑令辟除(chu)﹐故(gu)漢人又稱郡縣掾﹑史(shi)為門下掾史(shi)。除(chu)三輔和邊郡外﹐多任用當地(di)人為吏。
鄉設三老以(yi)掌教(jiao)化﹐設嗇(se)夫以(yi)聽訟和(he)收賦(fu)稅﹐設游徼以(yi)禁盜賊。亭有(you)亭長﹐里(li)有(you)里(li)典或里(li)魁﹑里(li)正(zheng)。
郡(jun)縣(xian)制(zhi)確立后﹐中(zhong)央通過考(kao)課(ke)和(he)(he)監(jian)察以加強對地(di)(di)方政(zheng)權的(de)(de)(de)(de)控制(zhi)。秦漢(han)之(zhi)制(zhi)﹐郡(jun)守于(yu)每年秋(qiu)冬向中(zhong)央上計﹐縣(xian)也同樣要上集簿于(yu)郡(jun)﹐中(zhong)央或(huo)郡(jun)即在(zai)這時各(ge)對其下屬進行(xing)考(kao)核﹐根據他們的(de)(de)(de)(de)治狀而(er)定殿最(zui)。守﹑令(ling)(ling)有功者(zhe)可受獎賞或(huo)升遷﹐有過者(zhe)輕則貶秩﹐重則免官﹑服刑。和(he)(he)考(kao)課(ke)相輔而(er)行(xing)的(de)(de)(de)(de)是監(jian)察制(zhi)。中(zhong)央派(pai)(pai)郡(jun)監(jian)或(huo)刺史(shi)(shi)以監(jian)郡(jun)﹐郡(jun)縣(xian)也各(ge)派(pai)(pai)督(du)(du)郵(you)(you)或(huo)廷(ting)掾(yuan)以監(jian)縣(xian)或(huo)鄉。刺史(shi)(shi)﹑督(du)(du)郵(you)(you)等可隨時按劾(he)有罪贓(zang)的(de)(de)(de)(de)守﹑令(ling)(ling)或(huo)其它(ta)官吏。由于(yu)自(zi)上而(er)下的(de)(de)(de)(de)層(ceng)層(ceng)督(du)(du)課(ke)﹐使得中(zhong)央政(zheng)令(ling)(ling)能較為(wei)順利(li)地(di)(di)貫徹到(dao)最(zui)基層(ceng)﹐保證了政(zheng)令(ling)(ling)的(de)(de)(de)(de)劃一(yi)性。為(wei)后來(lai)兩千年的(de)(de)(de)(de)地(di)(di)方行(xing)政(zheng)體制(zhi)奠定了堅(jian)固的(de)(de)(de)(de)基礎(chu)。
東(dong)漢末年(nian)﹐原監察區性質的州轉(zhuan)變為(wei)郡以(yi)上的行政區﹐地(di)方行政制(zhi)度始成州郡縣三級。
隋開皇三(san)年(nian)(nian)(583)﹐罷天(tian)下諸(zhu)郡(jun)﹐以州(zhou)(zhou)統(tong)縣。大業(ye)三(san)年(nian)(nian)(607)﹐又改州(zhou)(zhou)為郡(jun)﹐郡(jun)置(zhi)(zhi)太守。唐(tang)武德元年(nian)(nian)(618)﹐復稱為州(zhou)(zhou)﹐州(zhou)(zhou)置(zhi)(zhi)刺(ci)史。唐(tang)玄宗天(tian)寶(bao)元年(nian)(nian)(742)﹐改州(zhou)(zhou)為郡(jun)﹐郡(jun)置(zhi)(zhi)太守。后又改回。自此(ci)﹐郡(jun)極少設(she)置(zhi)(zhi)。至元﹐郡(jun)名完全(quan)廢棄，郡(jun)縣制改為州(zhou)(zhou)縣制。
郡(jun)守、縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)令(縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)長)由皇帝(di)直接任免，不(bu)得世(shi)襲。郡(jun)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)制(zhi)使君(jun)主(zhu)有(you)效地(di)(di)(di)加強(qiang)了(le)中(zhong)央集權，有(you)利于政(zheng)治的安定和經濟的發展(zhan)。春秋初期(qi)，秦、晉(jin)、楚等國往(wang)往(wang)在(zai)新兼并的地(di)(di)(di)方(fang)設縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)。縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)與(yu)卿大夫的封邑(yi)不(bu)同，是直接隸屬(shu)于國君(jun)的地(di)(di)(di)方(fang)行政(zheng)區(qu)域，有(you)利于國君(jun)對邊遠地(di)(di)(di)區(qu)的統治。春秋中(zhong)期(qi)以后(hou)(hou)，設縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)的國家增(zeng)多，有(you)的在(zai)內地(di)(di)(di)也設置(zhi)了(le)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)，縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)開始成為地(di)(di)(di)方(fang)行政(zheng)組織。春秋末(mo)期(qi)，有(you)的國家又在(zai)新得到的邊遠地(di)(di)(di)區(qu)設置(zhi)了(le)郡(jun)。這時(shi)的郡(jun)，雖然面積比縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)大，但是由于偏僻(pi)荒涼，地(di)(di)(di)廣人稀(xi)，地(di)(di)(di)位(wei)卻比縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)低。進入戰(zhan)國后(hou)(hou)，郡(jun)所(suo)轄的地(di)(di)(di)區(qu)逐(zhu)漸繁(fan)榮，人口增(zeng)多，于是在(zai)郡(jun)的下(xia)面分設了(le)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)。戰(zhan)國時(shi)期(qi)，各國先后(hou)(hou)在(zai)邊地(di)(di)(di)和內地(di)(di)(di)設置(zhi)了(le)郡(jun)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)，產生了(le)郡(jun)統轄縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)的兩(liang)級地(di)(di)(di)方(fang)行政(zheng)組織。至此(ci)，郡(jun)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)制(zhi)開始形成。
郡(jun)(jun)的長官稱(cheng)“守(shou)”，縣(xian)的長官稱(cheng)“令(ling)”，均由(you)國(guo)君任(ren)免。郡(jun)(jun)縣(xian)制(zhi)(zhi)使各(ge)諸侯國(guo)形(xing)成了(le)中央、郡(jun)(jun)、鄉(xiang)一套比較系統(tong)的行(xing)政機構，對地主階級實行(xing)集權統(tong)治起了(le)重要的作用。戰(zhan)國(guo)時期，郡(jun)(jun)縣(xian)制(zhi)(zhi)雖(sui)然形(xing)成并得到了(le)很大的發展(zhan)，但由(you)于各(ge)國(guo)分立，執行(xing)情(qing)況(kuang)不(bu)盡相同。直(zhi)到秦統(tong)一中國(guo)后，為了(le)加(jia)強中央集權，才健(jian)全了(le)郡(jun)(jun)縣(xian)制(zhi)(zhi)，進而在全國(guo)推廣。
郡(jun)縣制從根本上否定了(le)(le)分(fen)(fen)封(feng)制，打(da)破了(le)(le)西周以(yi)來分(fen)(fen)封(feng)割(ge)據的(de)(de)(de)(de)狀況，中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)通過(guo)考(kao)(kao)課和(he)監(jian)察加(jia)強了(le)(le)中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)對(dui)地(di)方(fang)的(de)(de)(de)(de)管理，有(you)(you)利(li)于(yu)防止(zhi)地(di)方(fang)割(ge)據分(fen)(fen)裂，有(you)(you)力(li)地(di)維護(hu)了(le)(le)國家的(de)(de)(de)(de)統一。秦漢(han)之制，郡(jun)守于(yu)每(mei)年(nian)秋冬向(xiang)中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)朝廷申報(bao)一年(nian)的(de)(de)(de)(de)治狀，縣也(ye)同(tong)樣要上集簿于(yu)郡(jun)，中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)或(huo)郡(jun)即在這(zhe)時(shi)(shi)各對(dui)其下屬(shu)進行(xing)考(kao)(kao)核，有(you)(you)功者可(ke)受(shou)獎賞或(huo)升遷(qian)，有(you)(you)過(guo)者輕則貶秩(zhi)，重則免(mian)官、服刑。和(he)考(kao)(kao)課相輔而(er)行(xing)的(de)(de)(de)(de)是監(jian)察制。中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)派郡(jun)監(jian)或(huo)刺史以(yi)監(jian)郡(jun)，郡(jun)縣也(ye)各派督郵或(huo)廷掾以(yi)監(jian)縣或(huo)鄉。刺史、督郵等可(ke)隨時(shi)(shi)按劾有(you)(you)罪(zui)贓的(de)(de)(de)(de)守、令或(huo)其他官吏。由于(yu)自(zi)上而(er)下的(de)(de)(de)(de)層層督課，使得中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)政(zheng)令能(neng)較為(wei)順利(li)地(di)貫徹到最(zui)基層，保證了(le)(le)政(zheng)令的(de)(de)(de)(de)劃一性。秦漢(han)的(de)(de)(de)(de)郡(jun)縣制代替了(le)(le)周的(de)(de)(de)(de)分(fen)(fen)封(feng)制，也(ye)即從地(di)方(fang)分(fen)(fen)權演進為(wei)干強枝弱的(de)(de)(de)(de)中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)集權制，為(wei)后來2000年(nian)的(de)(de)(de)(de)地(di)方(fang)行(xing)政(zheng)體制奠定了(le)(le)堅固的(de)(de)(de)(de)基礎。東漢(han)末年(nian)，原(yuan)監(jian)察區(qu)性質的(de)(de)(de)(de)州轉變為(wei)郡(jun)以(yi)上的(de)(de)(de)(de)行(xing)政(zheng)區(qu)，地(di)方(fang)行(xing)政(zheng)制度始成(cheng)州郡(jun)縣三級(ji)。隋開皇三年(nian)（583），罷天下諸郡(jun)，以(yi)州統縣。至元(yuan)，郡(jun)名(ming)完(wan)全廢(fei)棄(qi)，改為(wei)行(xing)省(sheng)制度。
總之，郡縣(xian)制廢除了(le)分封貴(gui)族(zu)時代(dai)的(de)(de)世襲特權(quan)，有利(li)于(yu)形(xing)成中(zhong)(zhong)央對地(di)方的(de)(de)垂直管理形(xing)式；廢除了(le)分封制，基(ji)本上(shang)解除了(le)地(di)方分封割(ge)據勢力對中(zhong)(zhong)央政(zheng)權(quan)的(de)(de)威脅，既(ji)是君(jun)主(zhu)專制和中(zhong)(zhong)央集權(quan)制度的(de)(de)重要(yao)組成部分，也是官僚政(zheng)治取(qu)代(dai)貴(gui)族(zu)政(zheng)治的(de)(de)重要(yao)標志。
周(zhou)、秦之變歷來被視作中國歷史(shi)的(de)(de)(de)重要(yao)轉折，封建、郡(jun)縣(xian)之辨更(geng)是(shi)其間(jian)最重要(yao)的(de)(de)(de)內容。然而(er)，郡(jun)縣(xian)制(zhi)并非是(shi)商、周(zhou)之制(zhi)的(de)(de)(de)斷裂，它(ta)仍(reng)然處于(yu)商、周(zhou)傳(chuan)統的(de)(de)(de)延長線上。郡(jun)縣(xian)制(zhi)的(de)(de)(de)出(chu)現(xian)是(shi)春秋戰國時代治理效率(lv)化競(jing)爭的(de)(de)(de)結果，并有賴于(yu)官(guan)僚制(zhi)度的(de)(de)(de)成長——更(geng)確切地(di)說，郡(jun)縣(xian)制(zhi)的(de)(de)(de)出(chu)現(xian)是(shi)“治權(quan)”發展的(de)(de)(de)結果。
秦(qin)漢(han)以后，郡(jun)縣的(de)功能與范圍(wei)大(da)致不(bu)變，因為(wei)郡(jun)縣作為(wei)地方政(zheng)區(qu)，主要任務是(shi)勸課(ke)農桑、征收(shou)賦稅、維持治安(an)。“縣”的(de)名稱一直沿用至今(jin)。郡(jun)一級(ji)的(de)行政(zheng)區(qu)劃，唐宋(song)多(duo)稱“州(zhou)(zhou)”，明(ming)清多(duo)稱“府”，但其性質(zhi)相近(jin)。由于郡(jun)（州(zhou)(zhou)、府）數量太大(da)，不(bu)便(bian)于朝廷管(guan)理(li)，故而(er)在郡(jun)（州(zhou)(zhou)、府）之(zhi)上還編有更高一級(ji)的(de)政(zheng)區(qu)，東(dong)漢(han)末年至魏晉(jin)南北朝是(shi)“州(zhou)(zhou)”，唐代為(wei)“道”，宋(song)代為(wei)“路”，元、明(ming)、清為(wei)“省(sheng)”。
自(zi)秦始皇在全國(guo)范圍內推(tui)行單一的郡縣制、中(zhong)間經由漢武帝(di)予(yu)以(yi)穩(wen)定，在兩千多年的歷史(shi)中(zhong)，郡縣制一直是中(zhong)國(guo)古代國(guo)家的基石。在今天(tian)中(zhong)國(guo)學界討論的治理(li)體系(xi)創新(xin)的議(yi)題(ti)中(zhong)，郡縣制仍(reng)然是可資解讀的重要歷史(shi)資源。
郡縣(xian)制(zhi)下的郡守和縣(xian)令都是由皇(huang)帝(di)直接任免，從而使(shi)君主(zhu)有效地加(jia)強(qiang)了(le)中(zhong)(zhong)央集(ji)權，有利(li)于(yu)政(zheng)治安(an)定和經濟發展(zhan)；郡縣(xian)制(zhi)從根本上(shang)否定了(le)分封(feng)制(zhi)，打破了(le)西周以來分封(feng)割(ge)(ge)據(ju)的狀(zhuang)況，加(jia)強(qiang)了(le)中(zhong)(zhong)央對地方的管理，有利(li)于(yu)防止地方割(ge)(ge)據(ju)分裂，有力地維護了(le)國家的統一,為現代的行政(zheng)區劃劃分提(ti)供了(le)重要(yao)的歷史參考。
歲月靜好(hao)
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