中國長(chang)期以(yi)來將造(zao)紙(zhi)業(ye)定位于(yu)輕工(gong)(gong)行業(ye)，造(zao)紙(zhi)業(ye)的(de)(de)發(fa)展受(shou)制于(yu)林(lin)業(ye)、農(nong)業(ye)和輕工(gong)(gong)業(ye)“三(san)權(quan)分立(li)”;國家缺乏對(dui)行業(ye)統一的(de)(de)規(gui)劃和指導，長(chang)期沒有(you)完整的(de)(de)產業(ye)政(zheng)(zheng)策(ce)，國家各(ge)部門的(de)(de)相關政(zheng)(zheng)策(ce)對(dui)造(zao)紙(zhi)業(ye)又有(you)不同規(gui)定，不能(neng)協調統一，甚至相互牽制，導致(zhi)造(zao)紙(zhi)業(ye)受(shou)宏觀(guan)環(huan)境影響較大。

隨著國(guo)內經濟生活水平的(de)提高(gao)，對(dui)紙(zhi)(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)(jiang)等(deng)造紙(zhi)(zhi)(zhi)原料需求不斷擴大(da)，但是中國(guo)森林資源相對(dui)匱乏，絕大(da)部分紙(zhi)(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)(jiang)依(yi)靠進口(kou)(kou)。除(chu)去金融危機(ji)對(dui)紙(zhi)(zhi)(zhi)業造成沖(chong)擊使得2009年(nian)國(guo)內紙(zhi)(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)(jiang)需求萎縮外(wai)(wai)，國(guo)內紙(zhi)(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)(jiang)進口(kou)(kou)一直(zhi)呈現上揚態(tai)勢(shi)。而2011年(nian)以來(lai)，國(guo)際(ji)紙(zhi)(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)(jiang)市場呈現大(da)起大(da)落的(de)發展(zhan)態(tai)勢(shi)。紙(zhi)(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)(jiang)較高(gao)的(de)對(dui)外(wai)(wai)依(yi)存度使得行業面臨(lin)喪失紙(zhi)(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)(jiang)定價權的(de)威脅，給(gei)行業發展(zhan)帶(dai)來(lai)極大(da)的(de)不利影響(xiang)。

上(shang)(shang)海、北京、廣州等大(da)(da)中(zhong)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)以(yi)及(ji)沿海發達城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)是中(zhong)國(guo)生(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)(yong)紙消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)最為(wei)主(zhu)要的(de)市(shi)(shi)場(chang)。據統計，上(shang)(shang)述地區(qu)的(de)生(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)(yong)紙消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)占全國(guo)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)總量(liang)(liang)的(de)60%以(yi)上(shang)(shang)。上(shang)(shang)海早在2003年人(ren)均生(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)(yong)紙消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)就達到(dao)了8公斤，已(yi)接近(jin)世界發達國(guo)家的(de)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)水平。而中(zhong)西部地區(qu)的(de)生(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)(yong)紙消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)仍然非(fei)常(chang)低(di)，部分(fen)省市(shi)(shi)的(de)人(ren)均生(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)(yong)紙年消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)還不(bu)足1公斤，與亞非(fei)其他(ta)貧窮國(guo)家的(de)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)水平相當(dang)。同時，城(cheng)(cheng)鄉消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)差異也較(jiao)大(da)(da)，雖然中(zhong)國(guo)城(cheng)(cheng)鎮人(ren)口少于農村人(ren)口，但是城(cheng)(cheng)鎮人(ren)口生(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)(yong)紙消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)占全國(guo)總消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)的(de)70%以(yi)上(shang)(shang)，中(zhong)高檔生(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)(yong)紙的(de)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)主(zhu)要集中(zhong)在城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)。

近幾年，紙(zhi)巾類(lei)生(sheng)(sheng)活用紙(zhi)的消費(fei)量(liang)飛快(kuai)增長。廁用衛生(sheng)(sheng)紙(zhi)所占(zhan)比重不斷下(xia)降，但仍(reng)然占(zhan)66%以上的比例(li)，紙(zhi)巾大約占(zhan)30%，其(qi)(qi)中(zhong)餐巾紙(zhi)約占(zhan)8.50%，面巾紙(zhi)約占(zhan)8.80%，手帕紙(zhi)約占(zhan)12.70%。據統計，發達國家的生(sheng)(sheng)活用紙(zhi)中(zhong)，廁用衛生(sheng)(sheng)紙(zhi)消費(fei)量(liang)僅(jin)占(zhan)總(zong)量(liang)的56%，其(qi)(qi)他紙(zhi)巾類(lei)生(sheng)(sheng)活用紙(zhi)的消費(fei)量(liang)占(zhan)44%，兩者所占(zhan)比例(li)相(xiang)差不大。