中國長(chang)期(qi)以來將造紙業(ye)定位于輕(qing)工(gong)(gong)行業(ye)，造紙業(ye)的發展受制于林(lin)業(ye)、農業(ye)和輕(qing)工(gong)(gong)業(ye)“三權分立(li)”;國家缺乏對行業(ye)統一的規劃和指(zhi)導(dao)，長(chang)期(qi)沒有完整(zheng)的產業(ye)政(zheng)策，國家各(ge)部門的相(xiang)關政(zheng)策對造紙業(ye)又有不同規定，不能協調統一，甚(shen)至相(xiang)互牽制，導(dao)致造紙業(ye)受宏(hong)觀環境影響較大。

隨著國(guo)內經濟生(sheng)活水平(ping)的提(ti)高，對(dui)(dui)紙(zhi)(zhi)漿等造(zao)紙(zhi)(zhi)原料需求不(bu)斷(duan)擴(kuo)大，但是中國(guo)森林資(zi)源相對(dui)(dui)匱乏，絕(jue)大部分紙(zhi)(zhi)漿依靠進(jin)口(kou)。除去金融(rong)危機對(dui)(dui)紙(zhi)(zhi)業(ye)造(zao)成沖擊使(shi)(shi)得2009年國(guo)內紙(zhi)(zhi)漿需求萎縮外，國(guo)內紙(zhi)(zhi)漿進(jin)口(kou)一(yi)直(zhi)呈現上揚態(tai)勢。而(er)2011年以來，國(guo)際紙(zhi)(zhi)漿市場(chang)呈現大起大落的發(fa)展態(tai)勢。紙(zhi)(zhi)漿較高的對(dui)(dui)外依存度使(shi)(shi)得行業(ye)面臨喪失(shi)紙(zhi)(zhi)漿定價(jia)權(quan)的威脅，給行業(ye)發(fa)展帶來極(ji)大的不(bu)利影響(xiang)。

上海(hai)、北京、廣州(zhou)等大中城(cheng)市以(yi)(yi)及沿海(hai)發(fa)達城(cheng)市是(shi)中國生(sheng)活(huo)(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)最為主要的市場(chang)。據統計，上述地區的生(sheng)活(huo)(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)占全國消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)總量(liang)(liang)的60%以(yi)(yi)上。上海(hai)早(zao)在2003年(nian)人(ren)(ren)(ren)均(jun)生(sheng)活(huo)(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)就達到(dao)了8公(gong)斤，已接近世界發(fa)達國家的消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)水平。而中西部地區的生(sheng)活(huo)(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)仍然非(fei)常低，部分(fen)省(sheng)市的人(ren)(ren)(ren)均(jun)生(sheng)活(huo)(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)年(nian)消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)還不足1公(gong)斤，與亞非(fei)其(qi)他貧窮國家的消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)水平相當。同時(shi)，城(cheng)鄉消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)差(cha)異(yi)也(ye)較大，雖然中國城(cheng)鎮(zhen)(zhen)人(ren)(ren)(ren)口少于(yu)農(nong)村人(ren)(ren)(ren)口，但是(shi)城(cheng)鎮(zhen)(zhen)人(ren)(ren)(ren)口生(sheng)活(huo)(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)占全國總消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)的70%以(yi)(yi)上，中高檔(dang)生(sheng)活(huo)(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)的消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)(fei)主要集中在城(cheng)市。

近(jin)幾年，紙(zhi)巾類生活(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)的(de)(de)消(xiao)費量(liang)(liang)飛快增長。廁(ce)用(yong)(yong)(yong)衛生紙(zhi)所(suo)占(zhan)比重不斷下降，但仍(reng)然占(zhan)66%以上的(de)(de)比例(li)，紙(zhi)巾大約(yue)占(zhan)30%，其中餐巾紙(zhi)約(yue)占(zhan)8.50%，面巾紙(zhi)約(yue)占(zhan)8.80%，手帕紙(zhi)約(yue)占(zhan)12.70%。據統計，發(fa)達國家的(de)(de)生活(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)中，廁(ce)用(yong)(yong)(yong)衛生紙(zhi)消(xiao)費量(liang)(liang)僅占(zhan)總量(liang)(liang)的(de)(de)56%，其他紙(zhi)巾類生活(huo)用(yong)(yong)(yong)紙(zhi)的(de)(de)消(xiao)費量(liang)(liang)占(zhan)44%，兩者(zhe)所(suo)占(zhan)比例(li)相差不大。