中國長期(qi)以來將造紙業(ye)定(ding)位于輕工(gong)行業(ye)，造紙業(ye)的(de)發展(zhan)受(shou)制(zhi)于林(lin)業(ye)、農(nong)業(ye)和(he)輕工(gong)業(ye)“三權分立(li)”;國家缺乏對(dui)行業(ye)統(tong)一的(de)規劃和(he)指導(dao)(dao)，長期(qi)沒有(you)完整的(de)產(chan)業(ye)政(zheng)策(ce)，國家各(ge)部(bu)門的(de)相關政(zheng)策(ce)對(dui)造紙業(ye)又(you)有(you)不同規定(ding)，不能協調統(tong)一，甚至(zhi)相互(hu)牽制(zhi)，導(dao)(dao)致(zhi)造紙業(ye)受(shou)宏觀環境影響(xiang)較大。

隨著國內經(jing)濟(ji)生活(huo)水平的提高，對(dui)紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)等造(zao)紙(zhi)(zhi)原料(liao)需求不斷(duan)擴大，但是中國森林資源相對(dui)匱(kui)乏(fa)，絕大部分紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)依靠進口。除(chu)去金融危機對(dui)紙(zhi)(zhi)業造(zao)成沖擊使得2009年(nian)國內紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)需求萎縮外，國內紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)進口一直呈(cheng)現上(shang)揚態(tai)勢(shi)(shi)。而2011年(nian)以來，國際紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)市場呈(cheng)現大起大落的發(fa)展態(tai)勢(shi)(shi)。紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)較高的對(dui)外依存度使得行業面臨喪失紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)定價權的威脅，給行業發(fa)展帶來極大的不利影(ying)響。

上(shang)海、北京(jing)、廣州等大中(zhong)(zhong)城(cheng)市以(yi)及沿(yan)海發達(da)城(cheng)市是中(zhong)(zhong)國生(sheng)(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)最(zui)為主(zhu)要的市場(chang)。據統計，上(shang)述地區的生(sheng)(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)占全國消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)總量(liang)的60%以(yi)上(shang)。上(shang)海早在(zai)2003年(nian)人(ren)(ren)均生(sheng)(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)量(liang)就達(da)到了(le)8公斤，已(yi)接近(jin)世界發達(da)國家的消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)水平。而中(zhong)(zhong)西部(bu)地區的生(sheng)(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)量(liang)仍然(ran)非常(chang)低，部(bu)分省市的人(ren)(ren)均生(sheng)(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)紙(zhi)(zhi)年(nian)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)量(liang)還不足(zu)1公斤，與亞(ya)非其他貧窮國家的消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)水平相(xiang)當。同時(shi)，城(cheng)鄉消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)差異也較大，雖然(ran)中(zhong)(zhong)國城(cheng)鎮人(ren)(ren)口(kou)少(shao)于(yu)農村人(ren)(ren)口(kou)，但是城(cheng)鎮人(ren)(ren)口(kou)生(sheng)(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)量(liang)占全國總消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)量(liang)的70%以(yi)上(shang)，中(zhong)(zhong)高檔生(sheng)(sheng)(sheng)活(huo)用(yong)紙(zhi)(zhi)的消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)主(zhu)要集中(zhong)(zhong)在(zai)城(cheng)市。

近幾(ji)年，紙(zhi)(zhi)巾(jin)(jin)類(lei)生(sheng)(sheng)活(huo)(huo)用紙(zhi)(zhi)的消費(fei)(fei)量(liang)飛(fei)快(kuai)增(zeng)長(chang)。廁用衛生(sheng)(sheng)紙(zhi)(zhi)所占(zhan)(zhan)(zhan)比重(zhong)不(bu)斷下降，但仍然占(zhan)(zhan)(zhan)66%以上的比例，紙(zhi)(zhi)巾(jin)(jin)大約(yue)占(zhan)(zhan)(zhan)30%，其中餐巾(jin)(jin)紙(zhi)(zhi)約(yue)占(zhan)(zhan)(zhan)8.50%，面巾(jin)(jin)紙(zhi)(zhi)約(yue)占(zhan)(zhan)(zhan)8.80%，手帕紙(zhi)(zhi)約(yue)占(zhan)(zhan)(zhan)12.70%。據統(tong)計，發達國家的生(sheng)(sheng)活(huo)(huo)用紙(zhi)(zhi)中，廁用衛生(sheng)(sheng)紙(zhi)(zhi)消費(fei)(fei)量(liang)僅占(zhan)(zhan)(zhan)總量(liang)的56%，其他紙(zhi)(zhi)巾(jin)(jin)類(lei)生(sheng)(sheng)活(huo)(huo)用紙(zhi)(zhi)的消費(fei)(fei)量(liang)占(zhan)(zhan)(zhan)44%，兩者所占(zhan)(zhan)(zhan)比例相(xiang)差(cha)不(bu)大。