中國(guo)長期以來將造紙(zhi)業(ye)(ye)定位于輕工行(xing)業(ye)(ye)，造紙(zhi)業(ye)(ye)的(de)發展受制于林業(ye)(ye)、農業(ye)(ye)和輕工業(ye)(ye)“三權(quan)分立”;國(guo)家缺(que)乏(fa)對(dui)行(xing)業(ye)(ye)統一的(de)規劃和指(zhi)導(dao)，長期沒有完整的(de)產業(ye)(ye)政策，國(guo)家各(ge)部門的(de)相(xiang)關政策對(dui)造紙(zhi)業(ye)(ye)又有不同規定，不能協調統一，甚至相(xiang)互牽(qian)制，導(dao)致造紙(zhi)業(ye)(ye)受宏觀環(huan)境影響較大。

隨(sui)著國(guo)內(nei)經濟生活水平(ping)的提高，對(dui)紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)等造紙(zhi)(zhi)原(yuan)料需(xu)求不斷擴大(da)，但是中國(guo)森林資源相(xiang)對(dui)匱(kui)乏，絕大(da)部分紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)依靠(kao)進(jin)口。除(chu)去金融危機對(dui)紙(zhi)(zhi)業造成沖擊(ji)使得(de)2009年國(guo)內(nei)紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)需(xu)求萎縮(suo)外，國(guo)內(nei)紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)進(jin)口一直呈(cheng)現(xian)上揚態(tai)勢(shi)。而2011年以來，國(guo)際紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)市場呈(cheng)現(xian)大(da)起(qi)大(da)落的發展(zhan)態(tai)勢(shi)。紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)較高的對(dui)外依存度使得(de)行(xing)業面臨喪(sang)失紙(zhi)(zhi)漿(jiang)(jiang)定(ding)價權的威脅(xie)，給行(xing)業發展(zhan)帶來極大(da)的不利影響。

上海(hai)、北京、廣州等(deng)大中(zhong)城(cheng)市(shi)以及沿海(hai)發達(da)城(cheng)市(shi)是中(zhong)國(guo)(guo)生活(huo)用紙(zhi)(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)最為(wei)主要的(de)市(shi)場。據統計，上述(shu)地區(qu)的(de)生活(huo)用紙(zhi)(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)占全國(guo)(guo)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)總量(liang)(liang)的(de)60%以上。上海(hai)早在2003年(nian)人(ren)均(jun)生活(huo)用紙(zhi)(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)就達(da)到了(le)8公斤，已(yi)接(jie)近世界發達(da)國(guo)(guo)家(jia)的(de)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)水(shui)平。而中(zhong)西部地區(qu)的(de)生活(huo)用紙(zhi)(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)仍然(ran)非常低，部分省市(shi)的(de)人(ren)均(jun)生活(huo)用紙(zhi)(zhi)(zhi)年(nian)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)還不足1公斤，與亞非其他(ta)貧窮國(guo)(guo)家(jia)的(de)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)水(shui)平相當。同時(shi)，城(cheng)鄉消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)差異也較大，雖然(ran)中(zhong)國(guo)(guo)城(cheng)鎮人(ren)口(kou)少于農村人(ren)口(kou)，但(dan)是城(cheng)鎮人(ren)口(kou)生活(huo)用紙(zhi)(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)占全國(guo)(guo)總消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)(liang)的(de)70%以上，中(zhong)高檔生活(huo)用紙(zhi)(zhi)(zhi)的(de)消(xiao)(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)主要集中(zhong)在城(cheng)市(shi)。

近(jin)幾(ji)年，紙(zhi)(zhi)(zhi)巾類生(sheng)(sheng)活用(yong)紙(zhi)(zhi)(zhi)的消(xiao)費量(liang)飛快增長。廁用(yong)衛生(sheng)(sheng)紙(zhi)(zhi)(zhi)所占比(bi)重不(bu)斷下降，但仍然占66%以上的比(bi)例，紙(zhi)(zhi)(zhi)巾大約(yue)(yue)占30%，其中(zhong)餐(can)巾紙(zhi)(zhi)(zhi)約(yue)(yue)占8.50%，面巾紙(zhi)(zhi)(zhi)約(yue)(yue)占8.80%，手帕(pa)紙(zhi)(zhi)(zhi)約(yue)(yue)占12.70%。據統計，發達國家的生(sheng)(sheng)活用(yong)紙(zhi)(zhi)(zhi)中(zhong)，廁用(yong)衛生(sheng)(sheng)紙(zhi)(zhi)(zhi)消(xiao)費量(liang)僅占總量(liang)的56%，其他紙(zhi)(zhi)(zhi)巾類生(sheng)(sheng)活用(yong)紙(zhi)(zhi)(zhi)的消(xiao)費量(liang)占44%，兩者所占比(bi)例相差不(bu)大。